北极问题的国际背景考察

潘兴明：周边合作与发展协同创新中心研究员

   北极问题随着气候变暖和领土争议，而正成为举世关注的国际热点问题之一。由于北极蕴藏丰富的油气资源和航海航空交通的便利条件，具有重要的战略地位和经济意义，加上现有国际法无法有效解决北极主权争议，北冰洋沿岸国家已展开激烈的争夺。从地缘政治的角度来看，北冰洋沿海五国明显分为 4 个北约国家——美国、加拿大、挪威和丹麦和一个非北约国家——俄罗斯。现在的问题是，既要避免由争议引发冲突和战争，也要避免北冰洋沿岸国家垄断北极事务的决定权，进而瓜分北极地区。

   从国际海洋法的实际效力来看，适用于北冰洋划界问题的国际法主要是《联合国海洋法公约》。《公约》为规定海洋、领海、毗连区、大陆架（海域）等法律涵义及解决有关纠纷提供了重要的法律基础和依据，但这部国际海洋法存在着一些缺陷，对解决北极问题还有法律空白或模糊之处。首先，美国虽然签署了《公约》但尚未批准，所以即无权根据《公约》提出海域申索，也不受《公约》制约。其次，《公约》对解决有关纠纷和争端不具有程序上的强制性。再次，《公约》对大陆架（海域）规定不够清晰和明确。从主权申索的客观条件来看，俄罗斯由于海岸线最长、处境最为优越，加拿大次之，丹麦再次之，美挪两国相差不大，沿海国均采取了积极的扩大和保护海域申索的行动。美国于 2009 年 1 月高调颁布了《第 66 号国家安全总统令》和《第 25 号国土安全总统令》。俄罗斯在北极问题上的立场十分强硬，声称在关键时刻不惜使用极端手段捍卫北极利益。加拿大在 2009 年 3 月公布了《加拿大北极地区战略：我们的北方，我们的遗产，我们的未来》，挪威于 2007 年 2 月公布了《挪威政府北方战略》，丹麦于 2008 年 5 月公布了《丹麦北极战略报告》。

   现有的北极地区国际机制，包括北极理事会在内，尚缺乏兼备权威性和法律约束力的机制。欧盟主张国际合作和建立新的条约治理机制，不支持沿岸国家对北极地区的垄断权，但影响力有限。北约目前对北极问题没有直接介入，但已表示出进行探讨的兴趣。俄罗斯对此表示强烈的排斥和反对。因此只要北极问题尚未上升到需要军事干预的紧张程度，北约的作用也是较为有限的。欧洲安全与合作组织的作用由于俄罗斯的积极参与而引人注目，对北极国际机制的产生具有一定的推动作用。另外，北极沿岸五国的集体行动试图通过和平方法自行解决北极地区的问题，以建立一个排他性的地区治理机制。解决北极问题的路径主要有以下四个方面：第一，国际法路径。有关国家严格依据《公约》提出关于延伸北冰洋大陆架和海上通道的法律地位；第二，外交路径。有关国家通过双边及多边谈判方式和实现区域治理机制的有效性来达成解决方案；第三，军事战略路径。有关国家通过加强在北极地区的军事存在和采取维护国家安全的战略来达到消除安全威胁和保护国家利益的目标；第四，社会经济路径。有关国家通过确保北极地区的稳定和可持续发展来解决北极问题。